云祉婷，自然资源保护协会气候金融项目主管
吴琪，自然资源保护协会环境法与治理项目主任
在“双碳”目标逐步制度化的背景下，财政与金融如何协同支持绿色低碳发展，成为亟需解答的现实命题。绿色债券在融资扩容方面发挥了积极作用，但在与财政预算有效衔接、实现政策合力方面仍存在局限。绿色主权债券作为以国家信用为担保、面向境外市场发行的绿色金融工具，兼具国际融资与政策宣示功能，其价值不仅在于筹集资金，更在于通过规则嵌入将国家战略与市场机制结合，从而推动绿色金融走向规范化与国际化。
2025年2月财政部发布《中华人民共和国绿色主权债券框架》（以下简称绿色主权债券框架），并于同年4月在伦敦发行首笔人民币绿色主权债券。这一举措既是绿色金融体系深化的阶段性成果，也是财政金融协同发力的制度创新。如何评估其在全球绿色金融格局中的意义？能否成为绿色债券的国际定价基准与国内市场标杆？这些问题不仅是本文研究的起点，也构成学术探讨的关键线索。
一、全球绿色主权债券的兴起与经验
自2016年波兰首笔绿色主权债券问世以来，主权政府逐步成为全球绿色债券市场的重要发行主体。法国、德国、英国等通过持续发行绿色主权债券，已形成覆盖短、中、长期的绿色收益率曲线。尤其是德国“孪生债券”的设计，直接验证了绿色溢价（Greenium）的存在，表明资本市场愿意为可持续属性支付额外成本。这一现象体现了投资者偏好与政策导向之间的互动，为绿色金融市场的定价提供了新依据，也为增强绿色债券的流动性提供了新思路。
同时，绿色主权债券因其严格的监测、报告和认证要求，成为市场透明度与信息披露的标杆。法国设立独立评估委员会，定期发布环境效益评估报告；德国、英国等亦要求详尽披露资金流向与减排效果的信息。这些制度性安排不仅增强了投资者的信心，也通过“示范效应”带动了其他绿色债券发行主体的规范运作。国际货币基金组织（IMF)的研究进一步表明，首笔绿色主权债券的发行往往能显著提升本国绿色债券市场的流动性，降低融资成本。这些经验显示，绿色主权债券已超越单一融资功能，成为国家战略与市场实践之间的关键制度纽带。
二、中国绿色主权债券的制度突破
中国国内的绿色债券市场近年来快速发展。截至2025年一季度末，累计发行规模已突破人民币5万亿元，成为直接融资支持绿色转型的主要渠道。然而，财政政策与金融市场之间长期存在一定脱节，缺乏制度化的衔接机制。绿色主权债券框架的发布正是弥补这一缺口的重要尝试。
其制度创新主要体现在三个方面：其一，将绿色主权债券募集资金纳入中央财政预算，实现财政资金与绿色金融的直接耦合，首次将绿色金融纳入国家预算考量。其二，明确六大绿色支出范围，包括清洁交通、水资源管理、污染防治、生态修复与资源循环利用等，并结合《绿色债券支持项目目录（2021年版）》给出细化对应，突出了“公益导向”。其三，建立环境效益指标示范与外部评估机制，不仅对财政支出外部性进行量化，也为国内绿色债券的环境信息披露提供了标准化模板。这些制度安排使财政与金融协同的制度基础得以确立，也为后续市场实践树立了可对照的标杆。
三、首笔绿色主权债券的实践意义
2025年4月，中国财政部在英国伦敦发行60亿元人民币计价的绿色主权债券，在伦敦交易所、香港联交所两地上市，包括30亿元利率为1.88%的3年期债券，以及30亿元利率为1.93%的5年期债券，二者均低于香港二级市场同期限国债利率水平。此次发行吸引认购资金415.8亿元，超额认购倍数达6.9倍，绿色与可持续类投资者占比22%。
其意义可以从四方面概括。第一，在国际层面，彰显了中国持续参与全球气候治理的制度性承诺。通过对接中欧可持续金融标准并严格披露规则，中国在全球气候治理中传递了清晰信号。第二，在金融开放层面，绿色主权债券丰富了国际投资者的资产配置选择，提升了中国债券市场的国际影响力。第三，在财政融资层面，募集资金直接服务于绿色支出，拓展了财政低成本融资渠道，实现了财政资金与绿色金融工具的互补。第四，在市场规范层面，通过对资金用途、信息披露和外部评估的严格执行，为国内绿色债券市场提供了示范样本。
尽管首笔绿色主权债券发行成效显著，但仍存在若干值得关注的问题。其一，期限和币种结构仅限于3年和5年期人民币债券，难以形成完整收益率曲线。其二，支出范围虽覆盖六大类公益性领域，但未包含清洁能源等产业性项目，未来仍需在支持绿色创新与产业升级方面拓展空间。其三，财政金融协同尚处于起步阶段，绿色主权债券如何与专项债、超长期国债等形成合力仍待探索。其四，国际影响力尚待增强，与欧洲主要经济体相比，中国在绿色主权债券的发行仍在起步阶段。
四、政策启示与结语
面向未来，以绿色主权债券为起点，财政金融协同支持绿色发展仍需久久为功。第一，持续丰富绿色主权债券品种，逐步覆盖1年、10年等主要期限，探索美元、欧元等多币种发行，形成系统性收益率曲线。第二，探索在境内发行绿色国债与绿色储蓄国债，既满足机构投资需求，也引导公众直接参与绿色发展，提升社会认同。第三，深化财政金融协同，建立绿色项目库，将专项债、超长期国债等财政资金与绿色金融工具结合，推动公共财政与资本市场形成合力。第四，扩展主权债券支持可持续发展的边界，逐步探索碳中和、蓝色经济乃至乡村振兴等新型主权债券，打造具有中国特色的可持续金融工具体系。这些路径不仅有助于巩固绿色主权债券的制度地位，也为全球气候治理贡献了中国方案。
首笔绿色主权债券的发行，标志着中国财政金融协同支持绿色低碳发展的制度性突破。它在国际融资、政策宣示、市场规范和财政协同四个层面均取得了积极进展。未来，随着制度框架的完善和产品体系的拓展，绿色主权债券有望在期限结构、支出范围、协同机制和国际影响力方面持续提升，成为连接财政与金融的桥梁，也为中国在全球绿色金融治理中发挥更大作用提供助力。
原文出自：云祉婷，吴琪．首笔中国绿色主权债券：绿色低碳发展的财政金融合力[J].金融市场研究，2025(9):41-47.
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